Ministeriële kabinetten: de kat met negen levens

Een kat heeft negen levens, zegt het spreekwoord. Kabinetten hebben er veel meer. Foto: Ladislav Beneš/CC BY-NC 2:0

FacebooktwitterFacebooktwitter

Wie neemt de minister in zijn/haar kabinet op en hoe groot wordt dat kabinet. Het is weer heel even topnieuws – tot het voor de zoveelste maal begraven wordt om bij de volgende regeringsvorming vijf (nog vier te gaan) jaar later opnieuw even aandacht te krijgen. Enkele bedenkingen over zin (geen) en onzin (veel) van de politieke praktijk van ministeriële kabinetten en waarom de meeste landen gewoon zonder kunnen en niet eens snappen waarvoor ze nuttig zouden zijn.

In de berichtgeving over de nieuwe federale ministers kan het niet ontbreken. Wie wordt kabinetschef en hoeveel kabinetsleden werft de minister aan? Door er om de zoveel jaar even verontwaardigd over te doen om er daarna even zovele jaren over te zwijgen, wordt alleen de antipolitieke sfeer verder gevoed. Het probleem zelf verandert ondertussen niet.

Want een probleem is het wel degelijk. De Belgische praktijk van ministeriële kabinetten is niet uniek, er zijn nog wel enkele andere landen waar ze bestaan, maar in ieder geval zijn zij die het volledig zonder kabinetten doen de regel, ministeriële kabinetten zijn de zeldzame uitzondering.

De regel in zowat heel de wereld is immers dat een minister gewoon met de topambtenaren van zijn departement werkt, hen zijn/haar beleidskeuzes en prioriteiten voorlegt en hen over de haalbaarheid/uitvoerbaarheid om advies vraagt.

Zij werken de politieke ideeën van de minister uit in wetsvoorstellen en rapporten, bereiden haar/zijn tussenkomsten in het parlement, de antwoorden op parlementaire vragen en zijn contacten met de media voor. Verder voeren zij dat beleid uit. Van de minister wordt verwacht dat zij/hij dit proces stuurt en leidt in de richting die hij/zij bepaalt.

Kabinet, kabinetschef, secretarissen, ministers?

Het woord kabinet is een overname van het Franse ‘cabinet’, letterlijk ‘kleine cabine’. Historisch stond het woord voor zowel een grote ladekast als een kleine kamer waar slechts één kast in past (in Franse en Vlaamse dialecten noemde men het toilet ook ‘kabinet’).

De term heeft later een andere betekenis gekregen toen mensen met leidinggevende functies – zowel privé als openbaar – personeel in dienst namen om hen bij te staan, te beginnen met een klerk die zijn administratie in een ladekast bijhield en in een kamertje in de buurt van zijn – altijd een man – baas werkte, het ‘kabinet’ van de baas.

De eerste vergadering van het kabinet van Brits eerste minister Boris Johnson. Foto: Andrew Parsons/No10DowningStreet/CC BY-NC-ND 2:0

Zoals hierboven al aangehaald, in de meeste landen ter wereld begrijpt men vandaag ‘kabinet’ als de vergadering van alle ministers van een regering met hun leider, een eerste minister, een president of een koning (hertog, graaf…). Zo spreekt men van het kabinet van Brits eerste minister Johnson of van het kabinet van Frans president Macron.

In de VS omvat het kabinet van de president naast zijn ministers, die overigens (net als in Groot-Brittannië) ‘secretary’ heten (en niet minister1) ook een aantal van de voornaamste topambtenaren. De regering heet in de VS overigens ‘administration’, wat door commentatoren dikwijls verkeerd wordt vertaald als ‘administratie’, waaronder wij de overheidsdiensten verstaan.

Machtigste land ter wereld functioneert zonder kabinetten

Die ‘secretarissen’ werken samen met de topambtenaren van hun departement. Met andere woorden, de ministers van het machtigste land ter wereld hebben geen eigen kabinet, laat staan dat ze daar tientallen eigen adviseurs zouden benoemen.

Hier kennen wij van het kabinet van president Trump alleen zijn secretary of defence, de home secretary en de secretary of state (de ‘staatssecretaris’ – de wat rare naam voor de minister van buitenlandse zaken, niet te verwarren met wat wij een staatssecretaris noemen).

Nogmaals, geen enkel van deze machtige mensen stelt na zijn benoeming een ministerieel kabinet samen. Hoogstens hebben zij een eigen chauffeur, een privé-secretaresse en (soms) één eigen persoonlijke adviseur.

Secretary of State Mike Pompeo, minister van buitenlandse zaken van het machtigste land ter wereld heeft géén eigen kabinet. Foto: GPA Photo Archive/Public Domain

Overigens worden de topfuncties van de overheidsdiensten in de VS openlijk politiek benoemd volgens wettelijke procedures. Hun benoeming geldt voor de duur van het mandaat van de president, waarna ze (meestal) terugkeren naar de privé (of nog vier jaar in een andere of dezelfde functie dienen onder hun herverkozen president of zijn opvolger).

Het maakt dat de ministers in de VS altijd met topambtenaren van hun politieke kleur werken (er zijn maar twee kleuren: Republikeins rood of Democratisch blauw).

Kortom, ministeriële kabinetten zijn buiten België en een zeer klein aantal andere landen een bizar én uitzonderlijk fenomeen. Er is geen enkele aanwijzing dat landen zonder ministeriële kabinetten minder goed zouden bestuurd worden. De indruk is eerder omgekeerd.

Voor zover men in andere landen dit Belgisch fenomeen kent ziet men er immers slechts één verklaring voor: Belgische ministers vertrouwen hun eigen overheidsdiensten niet en organiseren daarom voor de duur van het mandaat een eigen parallelle administratie, hun ‘kabinet’.

Topambtenaren, ‘politiek’ benoemd op basis van hun competentie

De beruchte commissie-Dekens2 (en zijn opvolgers) werkte een puntensysteem uit dat tijdens elke regeerperiode benoemingen en promoties in de Belgische administratie netjes verdeelde tussen de drie machtspartijen (christen-democraten, sociaal-democraten en liberalen). De partijen van de meerderheid hielden daarbij altijd rekening met de derde traditionele machtspartij in de oppositie.

Na de taalsplitsing waren de drie traditionele ideologieën met zes, maar het verdeelsysteem bleef intact. Dit systeem was echter voortdurend een rem op inhoudelijke vernieuwing en efficiëntie.

Toch kon het tientallen jaren standhouden omdat elke volgende regering telkens opnieuw het systeem voor eigen gewin in stand hield, dit alles in het volste besef dat het een zeer slecht systeem was. Politieke opportuniteiten wogen daarbij altijd meer door dan een streven naar degelijke overheidsdiensten.

Ooit stelde Gaston Geens (CVP, nu CD&V), allereerste minister-president van de Vlaamse deelregering (1981-1992), dat “Vlaanderen’” het toch helemaal anders zou gaan doen, professioneel én efficiënt. Veertig jaar later is de Vlaamse overheidsadministratie inderdaad professioneler en efficiënter dan in 1981, maar beter of anders dan de toen zo verguisde nationale (nu federale) administratie is ze nooit geworden.

Nieuwe kapers op de kust

De afkalving van de drie traditionele partijen vanaf de late jaren 1980 maakte dit verdeelsysteem onwerkbaar. Nieuwe partijen knaagden het electoraat weg van de traditionele partijen, onder meer met hun kritiek op net dat politieke systeem.

Dat deden ze deels uit principe, maar even goed omdat ze bij al de fameuze ‘benoemingscarrousels’ telkens uit de boot vielen.

Eerste minister James Hacker (acteur Paul Eddington-midden) poseert ‘very Churchillian’ met zijn volledige persoonlijke staf: secretary-general Sir Humphrey Appleby (Nigel Hawthorne-links), hoogste ambtenaar van de Britse overheidsadministratie en private secretary Bernard Woolley (Derek Fowlds). Eigen zelf door de minister gekozen kabinetsadviseurs? Onbestaand. De Britse serie ‘Yes Minister’ en ‘Yes Prime Minister'(1980-1988), nog steeds derde beste BBC-reeks ooit. Foto: screenshot Youtube

Vandaag is aanwerving en promotie in de federale en regionale overheidsdiensten onder druk van de veranderde tijdsgeest grotendeels geobjectiveerd, op één belangrijke uitzondering na: de topfuncties worden nog steeds politiek verdeeld.

De nieuwe partijen konden hun deel van benoemingen in die topfuncties pas afdwingen eenmaal ze voor het eerst deelnamen aan een regering. Zo verging het de Volksunie en het FDF3 in 1978 (nog onder het systeem van de commissie-Dekens) en Groen/Ecolo (toen nog Agalev) in 1999.

De toenmalige Copernicus-hervorming was een niet al te best georganiseerde poging om de overheid volledig te depolitiseren. Structuren zijn echter maar zo degelijk als de politieke wil om ze te respecteren.

De nieuwe partijen schoven netjes bij in de benoemingscarrousels. Daarvoor hadden ze twee argumenten: doen we het niet, dan gaan de anderen er alleen mee door, doen we het wel, dan komen er eindelijk topfuncties vrij voor mensen met een meer hedendaagse kijk op de rol van de overheid.

Niet evident en deels zelfs begrijpelijk vanuit puur pragmatische overwegingen, maar tegelijk een de facto steun aan het voortbestaan van het systeem.

Geen enkele van de nieuwe partijen werd echter zo ijverig in het systeem van politieke benoemingen van topambtenaren als de N-VA, eenmaal de partij vanaf 2007 voor het eerst in de Vlaamse regering stapte. Daarbij liet ze zich niet storen door de eigen jarenlange aanklachten als oppositiepartij tegen deze praktijk.

Het belangrijkste contraproductieve gevolg van deze praktijk is dat ministers enerzijds wel topambtenaren ‘naar hun beeld en gelijkenis’ kunnen benoemen, maar anderzijds dat alleen kunnen doen zodra de plaats vacant wordt.

Tegelijk betekent het immers ook dat ze verplicht zijn te werken met een nog zetelende topambtenaar van een andere kleur die ze niet vertrouwen.

Kabinetten zijn parallelle administraties

Het feit dat de partijen onder elkaar netjes collegiaal de topfuncties verdelen, betekent niet dat ze bereid zijn zomaar met de ambtenaar van een andere kleur samen te werken. De praktijk van de benoemingscarrousels betekent nochtans geenszins dat de betrokken personen niet competent zouden zijn.

Wel is het zo dat uit een pool van bekwame en ervaren ambtenaren net altijd ‘toevallig’ diegene wordt gekozen met de juiste politieke affiliatie. Het wantrouwen zit met andere woorden ingebakken in het systeem.

De enige reden waarom het systeem van ministeriële kabinetten blijft voortbestaan zit net daar, in het verlangen de eigen overheidsdiensten te omzeilen.

Bovendien zijn kabinetten tevens een vorm van beloning voor ijverige partijgenoten. Constructieve deelname aan een kabinet (constructief voor de minister, niet noodzakelijk voor de betrokken overheidsdienst) wordt bovendien een springplank voor latere aanwerving of promotie (voor een illustratieve – zij het zeer onvolledige – lijst van kabinetschefs en hun loopbaan erna, zie https://nl.wikipedia.org/wiki/Kabinetschef).

De media wijden altijd veel aandacht aan de allerbelangrijkste beslissing van de minister: wie wordt zijn/haar kabinetschef? Dat zijn echter zelden soevereine keuzes van de minister zelf. De partij en lobbygroepen achter de partij geven hun ‘suggesties’. Het is in de praktijk de kabinetschef die de verdere samenstelling van het kabinet regelt, in samenspraak met de minister en de partij.

Het is al evenmin zo dat ‘cabinetards’ alleen maar worden gekozen op basis van hun politieke aanhankelijkheid. Meestal zijn deze personen wel degelijk competent.

De vraag is echter of die competentie alleen bij hen zou liggen en vooral, of die competentie niet net zo goed reeds ruim voorhanden is in de overheidsdienst die de minister gaat leiden. Hun politieke selectie maakt dat zelfs de meest competente kabinetsleden uiteindelijk altijd zullen kiezen voor de politiek meest opportune keuze, wat niet noodzakelijk de beste keuze is.

Dit is niet verbeterbaar

Het argument van de meerprijs van kabinetten is niet eens het voornaamste bezwaar tegen dit systeem. Dikwijls zijn kabinetsleden reeds ambtenaren die gewoon van loonrol veranderen. Het echte probleem is systemisch.

Kabinetten zijn totaal overbodig, ze overlappen volledig het werk dat de overheidsdiensten reeds doen en bovendien zijn ze – zelfs mét competente adviseurs – contraproductief. Een uitgebreid eigen kabinet is zoals hier boven al gemeld een uitgestoken middelvinger naar de eigen overheidsdiensten.

Vrij toegankelijke foto’s van ministeriële kabinetsvergaderingen zijn onvindbaar. Wat je krijgt met google search zijn foto’s van vergaderingen van ministers onder elkaar. Bescheidenheid of discretie?

Zelfs als kabinetsleden uit die eigen overheidsdiensten komen blijft hun positie contraproductief. Collega’s worden gepasseerd, kabinetsleden worden baas over eigen hiërarchische meerderen, die zich gepasseerd voelen en miskend in hun bekwaamheid.

Partijvoorzitters zien er ook op toe dat belangengroepen hun plaats vinden in het kabinet. Dat geldt zeker voor de traditionele partijen, die interne vleugels hebben die niet noodzakelijk goed met elkaar samenwerken. Vooral – maar niet uitsluitend – de CD&V (met zijn ‘standen’) en de PS (met zijn federaties) lijden daar onder. Het is daarom niet uitzonderlijk dat ministers in de eigen kabinetten leden moeten dulden die ze liever niet te veel op vergaderingen zien zitten.

Het systeem van de kabinetten was niet eens een issue tijdens de voorbije federale onderhandelingen (net als bij de regionale onderhandelingen in 2019). Nieuwkomers (na 17 jaar oppositie) Groen en Ecolo stappen er voor de tweede maal in mee na 1999-2003.  Het is een systeem dat taai de politieke crisissen van de voorbije jaren blijft overleven. De groenen hebben dit systeem niet gecreëerd, maar de tijd dat ze zich er tegen verzetten is definitief voorbij.

Commentatoren halen hun kritiek weer even boven en bergen het probleem daarna weer voor vijf (in feite nog maar vier) jaar op. De afspraken met dat ene kabinetslid, de woordvoerder van de minister, liggen al vast…

 

Notes:

1  In Groot-Brittannië is een ‘minister’ wat in België een staatssecretaris is: een regeringslid dat onder de bevoegdheid valt van een minister. De Britse ‘minister of defence’ is dus ondergeschikt aan de ‘secretary of defence’.

2   Op enkele vermeldingen in persartikels na valt er over deze commissie en over zijn leider Dekens niets terug te vinden. Officieel heeft deze commissie-Dekens nooit bestaan.

3   Het Front Démocratique Francophone, nu Défi, is een liberale partij, die van specifiek Franstalige eisen zijn core-business maakt. De partij werd opgericht als reactie op de taalsplitsing van de KULeuven na de zware rellen van 1968. Ze bestaat alleen in het Brussels Gewest en in een aantal randgemeenten rond Brussel. In Wallonië kreeg ze nooit voet aan de grond.

Artikel oorspronkelijk verschenen in DeWereldMorgen.be.